对“产能过剩”与新质生产力的理解及思考

余淼杰

当前，美国一些政客和媒体频繁炒作“中国产能过剩论”，宣称中国新能源行业存在“产能过剩”，致使这些“产能过剩”产品低价向美国倾销，因此美国必须对中国出口产品采取反倾销措施。2024 年 5 月 14 日，拜登政府宣布对价值 180 亿美元的中国进口商品征收关税实施新关税税率，其中，对从中国进口的电动汽车征收关税税率由 25% 提高到 100%，对中国太阳能电池的进口税由25%提高到 50%，对部分从中国进口的钢铁和铝产品税率由 7.5%提高到 25%。所谓中国的“产能过剩”导致中国向美国或其他发达国家倾销产品这个逻辑当然是不成立的，其实质是一个伪命题，具体原因可从以下几方面理解。

第一，正确理解“产能过剩”的内涵。2018年笔者和研究团队在《经济研究》发表的《工业企业产能利用率衡量与生产率估算》一文曾指出，准确衡量产能利用率是理解和解决产能过剩问题的关键。衡量产能利用率的方法之一是直接调查法。例如，国家统计局采用的就是调查法，也就是将企业现实的产能与曾经达到的峰值产能进行比较，二者之间的差距就是“产能过剩”。直接调查法有一定的科学性，但也存在局限。这一方法仅适用于少数拥有设计生产能力的行业或者企业，覆盖的企业样本数量有限，不适合用于整体工业产能利用率的研究。还有一种衡量方法是用资本折旧推算产能利用率。换言之，如果某产业产能利用得越多，通常其资本折旧就越快，而资本折旧率是可以直接观察到的。基于这一理念，我们提出了一种估算产能利用率的新方法。与传统的估计企业生产率方法相比较，我们的研究方法在资本、劳动要素投入和产出水平的信息基础上，额外加入对资本折旧率的考量，这样就可以同时估算出企业的生产率和产能利用率，从而能够更好地估算“产能过剩”。根据我们的估算， 2013年，中国大部分行业的平均产能利用率都处于相对较高的水平，基本达到 79.9%的水平。其实相对于其他国家来讲，这是一个较为合理的空间。2000-2012年间，美国平均产能利用率为 77.7%，欧盟为 78.1%，巴西为 81.6%，可以看到这个数字其实差别不大。因此，中国是否存在“产能过剩”问题，取决于如何衡量“产能过剩”。如果按照潜在生产量与实际生产量之间的差额来界定产能过剩，那么中国在某种程度上确实存在一定的产能过剩现象。产能过剩并不是美国所谓的“中国独有”现象，如果说中国存在产能过剩的话，那么欧盟、美国或者其他国家也同样存在产能过剩。而且中国所提及的产能过剩与美国所宣称的因产能过剩而导致倾销，两者之间存在本质区别，从这个角度讲，产能过剩只是个伪命题。

第二，深入剖析产能过剩的成因。既然产能过剩是全球经济发展的共性问题，就需要进一步探讨产能过剩产生的根源。关于产能过剩形成的原因，主要有以下四个方面：

一是市场因素。主要表现为有效需求不足，当前的产能过剩并不是真正的产能过剩，而是主要源于2008年全球金融危机之后的需求乏力。正是因为当前需求比较疲乏，导致产品卖不出去，造成企业减产，从而与潜在的产能之间存在差距，形成所谓“产能过剩”。因为有效需求不足导致产能过剩，还是因为产能过剩，然后倾销，这是一个本质性的问题。这个问题类似于1929-1933年美国经济危机的情况。为什么这么讲？如果说今天中国出现产能过剩不是因为有效需求不足，我们也可以认为1929-1933年美国经济危机的原因不是有效需求不足，甚至可以认为美国当年之所以把牛奶倒到河里面，是因为牛奶生产太多了，但显然不是。显然是因为有效需求不足，大家没钱买牛奶，才造成当时的经济危机。

二是企业因素。我们可以看到如果某些行业被认为是一个新兴的产业，那么企业会蜂拥而至，这种现象在经济学上被称为“潮涌现象”或者“羊群效应”。比如说现在的电动汽车，包括以前有不同的产业，都有“潮涌现象”发生，这实际上是企业追求利润最大化的自主选择行为。

三是行业因素。例如，钢铁、水泥、化工、纸和纸板、电解铝、炼油、平板玻璃、船舶行业这八大产业以及光伏等产业，存在显著产能过剩问题的基本原因就是由于产业进入的门槛比较低，造成粗放型的投入，而不是集约型的投入，大家一哄而上造成产能过剩。

四是地方政府因素。一些研究已表明，财政投入扩张是导致产能过剩的重要推力。如财政政策扩张在拉动上游企业产能的同时，抑制了下游企业对中间投入品的潜在需求，最终导致上下游产业均出现产能过剩（郭长林等，2016）。

在以上因素中，本文认为有效需求不足是形成产能过剩最主要的因素。当前中国面临的产能过剩，其根源主要在于全球市场的有效需求不足，中国与世界其他国家共同面临着巨大挑战。为应对这一问题，中国正积极致力于构建全国统一大市场，以缓解全球市场有效需求不足带来的压力，发挥我国超大规模市场优势，推动全球经济稳步复苏和增长。

第三，正确解读中国的产业补贴政策。近年来美国对中国产业政策屡加质疑，指责中国产业政策尤其是产业补贴政策不符合国际规则，频繁对中国发起反补贴调查，挑起贸易争端，这一做法是错误的。评判产业补贴政策是否合法的依据应该以世界贸易组织（WTO）所确立的相关多边规则为标准，而不是以单边规则为基准。根据世界贸易组织《补贴与反补贴措施协议》规定，补贴分为三种类型：禁止性补贴（红色补贴）、可申诉补贴（黄色补贴）、不可申诉补贴（绿色补贴）。禁止性补贴包括两种情形：出口补贴和进口替代补贴。当补贴属于禁止性补贴时，是被世界贸易组织明确禁止的。而当补贴是针对科研、落后地区或环保方面的不可申诉补贴或者是不存在严重侵害情形的可申诉补贴，总的来讲是符合世界贸易组织法律规定的。通过我们对“北大法宝”法律数据库的调研，发现中国的产业补贴以研发型的绿色补贴为主体，目的是促进技术创新，不存在禁止性补贴的情况，且补贴受益者涵盖国有企业、民营企业、外资企业等多种所有制结构企业，不只是国有企业可以申请，民营企业和外资企业也可以申请这种类型补贴，不具有专向性特征。因此，总体上与世界贸易组织规则是一致的。而从当前国际经贸发展形势看，产业政策已经再次成为各国争夺经济、科技发展战略制高点的重要手段。美国近年来颁布的《创新与竞争法案》《芯片与科学法案》《通胀削减法案》等一系列法律规定，都为对半导体、新能源产业等实施补贴提供了法律支持。

第四，正确认识美国对中国采取反倾销的谬误。美国所谓的中国产能过剩产品造成倾销，然后征收反倾销税的逻辑是错误的，证据不足，力度无理。首先，证据不足表现在两个方面：一是判断构成倾销的实质性损害证据不足。中国进口汽车并没有对美国本土汽车产业构成实质性损害。中国向美国出口的新能源汽车仅占美国汽车总销量的 1%，这一比例并不足以对美国本土汽车产业造成实质性伤害。实际上，美国汽车产业所面临的挑战主要源于其自身的产业空心化和价值链不完整，美国之所以不能够出口“新三样”产品，不是因为美国没有补贴，而是因为美国不存在全产业链的配套，这些因素制约了其汽车产业的发展，而非仅仅因为中国进口汽车的竞争。二是采取反事实推理。如果说美国的逻辑是对的话，我们应该看到中国所出口的产品中增速最快的应该是这些所谓的产能过剩的产业，或者说出口金额最大的应该是这些所谓产能过剩的产业，但是这种现象并没有发生。2023 年的相关数据显示，这些中国企业出口的产品中最多的是机电产品，然后第七位、第八位才到钢铁，钢铁出口额是 1000 亿美元左右，机电产品出口额是 10000 亿美元左右，二者的出口额差了一个数量级。换言之，中国出口金额最多的并不是产能过剩的产品，增速最快的也不是产能过剩的产品。这就是证据不足。

其次，力度无理表现在：美国视中国为“非市场经济国家”不具客观公正性。美国对其认定的“市场经济国家”征收的反倾销平均税率是 37%，而对中国新能源汽车征收高达 100%的反倾销税，这一举措显然存在极大的不合理性。对于市场经济发展程度的认定，应该以经济体间同等收入水平时的制度差别做比较。建立社会主义市场经济体制是中国特色社会主义的伟大创造，尽管中国经济一定程度上存在不平衡、不充分发展的问题，但目前中国经济毫无疑问是市场经济，市场在资源配置中一直发挥着决定性的作用。

首先，做好对外宣传工作。目前，我们在内部宣传工作中已经实现了思想的统一，取得了良好的成效。然而，在对外宣传方面，前行的道路仍然漫长且充满挑战。明明是我们吃了亏，但是没有把道理说出来，还好像我们理亏，这是非常不对的。我们今后应该避免这种情况，先就事论事，然后逐步推动国际经贸规则向更加公正合理的方向转变，绝不能陷入有理却难以言明、有理却不敢表达的困境。从反制的角度讲，我们应该积极应对美国的反倾销措施，做到有理、有利、有节。国际与国内的宣传工作是紧密相连、相互呼应的，我们必须确保国内外宣传口径的一致性。因此，我们要进一步加强对外宣传工作，讲好中国故事，不断提高宣传质量和水平。

其次，练好内功。核心就是要建设国内统一大市场，紧紧围绕中国式现代化深化改革。加快建设全国统一大市场，既是畅通国内大循环、推动构建新发展格局的必然要求，也是释放内需潜力、巩固经济回升向好基础的关键举措。建设全国统一大市场有助于破除限制要素和产品自由流动的体制机制障碍，促进劳动力、资本、数据、能源等要素资源在区域间、行业间的自由流动，提高资源配置的效率。美国经济学家保罗·克鲁格曼的规模经济贸易理论表明，企业可以通过扩大生产降低平均成本，提高利润。中国超大规模的市场正是实现规模经济的有利条件。美国的对外贸易额仅占其国内生产总值（GDP）的四分之一，其经济主要支柱为国内统一大市场；而欧盟更是在区域统一大市场中获得了显著优势。因此，随着外需不断疲软，我们必须着力构建国内统一大市场。

建设全国统一大市场，首先要促进要素与资源市场的统一。这包括：第一，促进劳动力要素自由流动。为此，应逐步考虑取消户籍限制，降低劳动力跨地区流动的制度障碍，促进城乡统一人力资源市场的建立。第二，规范资本要素流动市场。一方面，要充分利用资本要素，发展动产融资，降低融资难度，激发经济活力；另一方面，逐步统一各地区贷款利率，减少人为导致的金融市场扭曲现象，坚持金融服务实体经济，防止资本无序扩张对市场秩序造成冲击。第三，建设统一的数据要素市场。一方面，数据要素可以通过传递信息促进劳动力、资本等传统要素自由流动，提高资源配置效率；另一方面，数据要素通过与其他传统产业融合，从而促进经济加快发展。为此，要建立健全数据安全、交易与共享的制度基础与标准规范，加快数据要素市场的培育。

其次，要促进商品与服务市场的高水平统一。统一的产品标准、质量及售后服务有助于提高产品竞争力，促进市场由大向强转变。具体来讲：第一，要提升产品质量，促进对内对外贸易商品的“三同”，即同线、同标、同质，促进内外贸市场一体化；第二，统一标准和计量体系，尤其是在新兴产业领域，建立完善的标准体系，并积极与国际标准对接，促进标准体系修订工作的公开、透明和开放；第三，全面提升消费服务整体水平，将提高消费服务水平贯穿消费全过程。

再次，促进市场设施的联通统一。为此，要降低区域贸易税费壁垒，提高物流效率；打破市场信息障碍，提升交易效率；建立全国产权交易信息统一发布机制和市场联通机制，优化行业公告公示和市场主体信息等公示渠道，促进市场公共信息共享。

最后，促进市场基础制度规则的统一。市场基础制度的统一规则是产品顺畅流通的基础，为此，需要从三个方面入手：一是健全统一产权保护制度，建立健全所有制经济产权保护体系；二是实施统一市场准入制度，进一步完善国家层面的准入管理制度，加强事中和事后监管，营造公平的市场准入环境；三是完善反垄断法律制度，强化市场监管职能，促进市场监管的公平与统一。

理解新质生产力要从两个方面切入：第一，为什么要大力发展新质生产力？第二，如何大力发展新质生产力？

对于第一个问题，当前我们正经历百年未有之大变局，国际环境发生深刻变化，国内也面临艰巨繁重的改革发展任务，在这样的背景下，中国经济增长模式已由高速增长转向高质量发展。过去粗放式的增长模式主要是依赖包括资金、土地、人力、能源等基本生产要素的低成本来实现的。而当前人工成本上升，资本流通随着逆全球化思潮抬头，也不像过去那么通畅，资本成本也在上升，种种生产要素成本提高使得粗放式经济增长模式必须转变。而高质量发展的核心是集约式增长，其内涵是提高全要素生产率，从而实现新质生产力的提高。

进一步看，在新发展阶段中，高质量发展体现在四个方面，即生产、流通、消费和分配，其中的“牛鼻子”就是生产。从微观的层面看，生产的高质量发展就是要实现产品附加值的提升、产品质量的提高、企业全要素生产率的提升，乃至整个行业形成全产业链、三大产业合理协调发展的生产体系。其中，最关键的是企业全要素生产率的提升，也是新质生产力提升的核心。全要素生产率是指当控制了资本、劳动、土地、能源乃至数据等投入后，产品产量依然能够提升的部分，其中提升的来源就在于技术的进步。全要素生产率的进步就是技术的进步，而新质生产力的核心又在于全要素生产率的提升，换言之新质生产力的提升就在于技术进步与科技创新。

新质生产力核心是全要素生产率的提升，但其涵盖的范畴远不止于此，还包含塑造与新质生产力发展相适应的新型生产关系，这与对新模式、新业态的培育密切相关。

对于第二个问题，如何发展新质生产力？新质生产力是符合新发展理念的先进生产力质态，其抓手一个是“新”、一个是“质”。源泉来自创新，关键在质优，以新促质、以新提质是理解新质生产力的关键所在。

首先，必须认识到，创新是五大新发展理念的首要理念，是必须完整准确理解并坚决贯彻的新发展理念之一。创新要从科技创新和技术进步两个方面去理解，科技创新和技术进步是有所区别并共同发展的：科技创新是从无到有、“从 0到 1”，技术进步则是深化应用、“从 1到N”。科技创新能够催生新产业、新模式、新动能，是发展新质生产力的核心要素；没有“从 0到 1”，就无法实现“从 1到N”，更无从形成新质生产力。在发展新质生产力的过程中，如何发挥创新作用？一方面，要加强科技创新，特别是原创性、颠覆性科技创新，加快实现高水平科技自立自强，打好关键核心技术攻坚战，培育发展新质生产力的新动能。对原创性创新，要提高研发投入、提高基础研发占比。2022年中国基础研究经费占R&D经费比重为 6.57%，这一比率应当进一步提升，到“十四五”结束时提升到 7%甚至接近 10%的水平。另一方面，要大力发展应用研究。一般来看，基础研究主要靠有组织的科研机构的集体攻坚，而应用型的技术改进则可以靠小企业百舸争流，靠小企业密集的技术进步。对此要做好产学研用的结合，包括蓝图产品化和产品产量化两个阶段，以实现产品在行业内的大规模生产。只有实现产学研用的结合，才能实现新产业、新模式、新动能的发展，才能进一步实现科技原创性创新和技术进步的同频共振、同步发展。我们还应进一步破除体制机制障碍，推动产学研用深度融合，创新链、产业链、资金链、人才链深度融合，加快科技创新成果向现实生产力转化。

其次，创新、创造最主要的行业载体应该是具有代表性的新兴产业、未来产业。比如新材料、航空航天、低空经济、机器人、生物医疗设备、新能源汽车、集成电路装备、人工智能、元宇宙、深海开发、增材制造、柔性电子、氢能储能、细胞治疗、生物育种等产业。同时做好“三篇大文章”，对原材料行业进行产品的技术创造、革新、更新换代，拉长初级产品产业的附加值链条，实现“延链拓值”。此外，还要更好地利用数字经济的载体。这要求我们保证数字技术达到一定先进水平，只有数字技术形成产业化，从蓝图变成产品，再从产品变成产业后，才能大力发展产业的数字化，打造具有国际竞争力的数字产业集群。

再次，在发展新质生产力的过程中，还需要深刻认识新质生产力并不是简单追求GDP增长，而是实现人与自然的共同和谐。因此，必须大力发展绿色生产力，做好“先立后破”，发展新型绿色产业，做好风光火核储一体化的推进，逐步降低传统能源的比重。在具体落地上，要加快绿色创新和先进绿色技术的推广应用，比如碳捕捉的技术；同时落地绿色制造产业，比如中国在新能源汽车制造业上已经取得了一些成绩。总之，应通过加快发展绿色服务业、绿色能源、低碳供应链等，构建绿色循环经济体系。

最后，要做好各种经济政策“工具箱”的应用，把宏观政策、货币政策、产业政策、能源政策、民生政策等结合起来，从宏观的、一体化的角度运用，以促进实现新质生产力的更好培育与发展。

培育和发展新质生产力，为化解产能过剩提供了方向指引和根本遵循。当前产能过剩形成的主要原因在于全球市场的有效需求不足，新质生产力的发展通过科技创新，强化新型要素供给，进而有助于优化供给结构，提高供给质量，提升供给体系对国内需求的适配性。党的二十大报告提出，“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，增强国内大循环内生动力和可靠性”，“着力提高全要素生产率”。2023年中央经济工作会议再次强调，必须坚持深化供给侧结构性改革和着力扩大有效需求协同发力，发挥超大规模市场和强大生产能力的优势，使国内大循环建立在内需主动力的基础上，提升国际循环质量和水平。本文认为，供给侧结构性改革的重要工作内容就是要培育新质生产力，这是重中之重。因为只有培育了新质生产力，我们的竞争优势才能够充分地体现出来，我们企业的全要素生产率才能更好地体现出来，才能够依托创新驱动，补齐供给短板，不断创造出新供给，不断提高满足市场新需求的能力，进而实现需求牵引供给、供给创造需求的更高水平的动态平衡。

供给侧结构性改革的重要内容包括四个方面：一个是供给方面，一个是需求方面，一个是流通方面，一个是分配方面。如果再展开一点的话，供给侧的高质量发展包括：产品附加值的提升，产品质量的提升，企业全要素生产率的提升。我们希望能够看到产业集聚的良好的态势，希望构建全产业链的完整体系，更希望看到我们三大产业协调统一地发展，这是供给侧的高质量发展。

需求侧的高质量发展，是希望我们的产品能够满足老百姓各种各样的需求，能形成个性化还有多样化的需求。如果说从流通的角度看高质量发展的话，我们要加快构建国内统一大市场，降低物流的成本，物流畅通，还有各种隐性成本和显性成本的下降。分配的高质量发展方面，我们希望能够按照要素分配，有良好分配的局面。供给侧结构性改革，如果说从更宏观的角度上讲，应该从这四个方面理解，主要讲的是供给面的高质量发展。

通过大力发展以新制造、新服务、新业态为主要内容的新质生产力，强化新型要素供给，推动供给侧结构性改革，进而创造以数字消费、绿色消费、健康消费等为主要内容的新型消费，以新型基础设施等为主要内容的新型投资，以及以中间品贸易、服务贸易、数字贸易等为主要内容的新型出口，从而提振需求。

此外，为防止形成新的产能过剩，还要因地制宜发展新质生产力。对辽宁来说，以“三篇大文章” 推动产业转型升级，体现了新质生产力的重要性。辽宁需审视自身比较优势，注重“老字号”传统产业转型升级和“原字号”价值链的拓展，这在新质生产力的发展中非常关键。比如，在新能源汽车方面，沈阳应专注于极寒条件下续航能力的研究，以发挥地域优势。虽然美国对新能源汽车的关税问题存在，但更应警惕锂电池的高关税。沈阳的数字化、智能化应围绕老字号、新字号、原字号展开，特别是在锂电池技术上取得突破，将有力推动新质生产力的发展。