在百年大变局深刻演进过程中，世界主要大国力量出现快速重组与分化。乌克兰危机持续数年，欧盟国家深度卷入其中，对其政治经济、外交等多个领域产生不利影响，为此欧盟的安全观开始出现重大转变，从主要依靠合作保障经济安全的传统观念，快速转向将经济安全建立在提升产业竞争力、降低对外依赖和增强战略自主的新安全治理观，欧洲经济治理的基本逻辑随之从传统的经济治理视角延伸到了安全治理层面。2023年6月，欧盟首次发布《欧洲经济安全战略》（European Economic Security Strategy），在此基础上，欧盟持续推进该战略落地。2024 年 1 月又公布了《推进欧洲经济安全的五项新措施》（Advancing European Economic Security：An Introduction to Five New Initiatives，简称“经济安全五项新措施”），即在全面“去风险”的战略判断下，试图建立一个超国家层面的认知理念、政策工具、对外合作网络协同联动机制，从而确保欧盟在全球经济中的竞争力和自主性，减少对外部世界的战略依赖。

欧盟经济治理理念正在发生转变，出现了一系列新动向：首先，欧盟更加重视经济安全，开始系统考虑地缘政治风险对经济的影响。在其一系列相关议程中，“供应链维护”“关键基础设施安全”“技术泄露风险”以及“经济依赖和经济胁迫”等字眼频繁出现，欧盟意识到过度依赖外部市场和技术的潜在不利风险。其次，欧盟更加强调战略自主，提出在关键领域加强自主能力建设，追求“开放型战略自主”。再次，欧盟更加重视价值观和标准，开始更多地利用经济政策工具推广自身的价值观和监管标准，塑造全球经济治理规则。最后，欧盟加强内外协调，即加强内部在经济安全领域的政策协调，同时更加强调在对外经济关系中捍卫欧盟成员国的共同利益。

这些新动向反映出欧盟试图在坚持市场开放、自由贸易的同时，更好地应对新形势下的“俄乌冲突”“能源危机”“中国威胁论”“逆全球化”等地缘经济的挑战，在参与全球化进程中维护自身经济安全和战略利益。这不仅仅是对传统经济治理理念的重要补充，甚至可以说是重大转变，由此引发学界对欧盟经济治理模式变革、开放与自主平衡等问题的争论。当前及今后时期，欧洲经济安全治理的内在逻辑是什么？欧洲经济治理理念的转型对欧盟内部成员国、主要经贸伙伴国以及全球经济与贸易关系的发展将会产生哪些影响? 围绕这些问题，本文试图从战略层面，分析欧洲经济安全治理对欧盟成员国的经济、欧盟与世界主要大国（中欧、美欧）经贸关系的潜在影响，进而对欧盟经济安全治理的政策走向进行系统研判。

一、欧洲经济安全治理的政策架构与实施路径

（一）欧盟对经济安全风险的识别愈加泛化

在全球地缘政治格局大剧变的当下，各种不确定性因素导致经济风险急剧增加。面对日益复杂 的国际形势和潜在的经济冲击，欧盟国家意识到了加强风险防范的紧迫性与必要性。在西方学术界， “经济安全”本身就是一个存有争议的概念。在资本主义制度体系中，市场参与者必须面对不确定性， 否则市场将是低效的。因此，其在资本主义经济系统中的存在本身就受到质疑。在国家层面，“经济安全”有着更为广泛的意义：从宏观经济角度看，“经济安全”涉及预算和赤字的减少；从微观经济视角看，“经济安全”侧重于确保国民总体财富水平，为维护国家安全各个层面提供必要的物质基础和支撑。在界定“经济安全”内涵时，首先要避免对其概念的过度扩大化，如果将所有的经济风险都纳入 “经济安全”的范畴，可能会导致在当今高度相互依存的全球经济体系中，制定安全政策的复杂性显著 提高；同时也要警惕采用过于狭隘的定义，片面的“经济安全”定义可能会将某个特定国家的安全关切视为普遍适用的常态，并将其套用于所有国家和社会，这同样是不恰当的。因此，对“经济安全”概念 进行更为细致和严谨的界定是十分必要的。

欧洲经济安全战略旨在保护欧盟的经济安全，加强经济韧性，增强技术优势。欧盟需要依靠自由贸易和单一市场来激发竞争，确保自身竞争力得以提高，同时也在清醒地审视风险。在《欧洲经济安全战略》中，欧盟委员会和欧盟外交与安全政策高级代表何赛普·博雷利（Josep Borrell）确定了四类经济安全风险，即：（1）与供应链韧性相关的风险以及能源安全风险——欧盟内部关键产品价格的波动、 供应中断或短缺的风险，包括但不限于绿色转型相关产品、确保能源稳定和多元化供应所需产品以及部分药品；（2）关键基础设施的实体和网络安全风险——基础设施被阻断或破坏的风险，如油气管道、 海底电缆、发电网络、交通运输网络以及电子通信网络等，以防危及欧盟内货物、服务或数据的稳定供应；（3）技术安全和技术泄漏风险——欧盟在促进技术进步、提供技术竞争力和获取尖端技术时面临的风险，包括量子、先进半导体或人工智能等“双用”技术，以防有人利用这些技术掌握一定的军事/情报能力，从而破坏和平与安全；（4）经济依赖“武器化”或经济胁迫的风险，即第三国通过对欧盟及其成员国、企业施加有针对性的贸易和投资措施，迫使其改变相关合法政策的风险。

综合来看，欧盟对经济安全的定义和经济安全风险的识别愈加泛化。追溯历史，在冷战结束后很长一段时间内，欧洲对于经济安全问题的关切首先在于关键战略资源特别是石油的供应；其次在于如何强化内部市场、扩大外部市场以保持经济增长的动能，为欧洲企业切实参与全球竞争创造安全、公平的外部环境。此后欧盟遭遇全球化浪潮、金融危机及欧债危机等冲击，欧盟不安于自身产业竞争优势、国际经济地位等相对下降，愈加关注经济竞争力下降风险及对外经济合作安全风险。2020 年以来，新冠疫情与俄乌冲突的复杂叠加触动了欧洲对于经济安全的再认知，欧盟决策层对于关键产品供 应链紧张问题和对外经济依赖的关注到了前所未有的高度。当前欧洲智库、相关政策部门对“经济 安全”内涵的界定相当宽泛，如西班牙皇家埃尔卡诺研究所高级分析师费德里科·斯坦伯格（Federico Steinberg）和德国外交关系协会主任冈特拉姆·沃尔夫（Guntram Wolff）认为，“经济安全”包含经济体应 对风险和冲击、承受经济压力和胁迫、管控战略依赖、保护关键基础设施、遏制网络攻击和虚假信息以 及维持和加强经济影响力或技术优势的能力等等。在此之前，欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula  von  der  Leyen）在 2023 年世界经济论坛上发表的“去风险而非脱钩（Decoupling）”的演讲非常引 人注目，这

可能是欧盟领导人首次公开承认美国同行深谙并加以实践的认知——经济安全就是国家 安全。对于经济安全理念的重塑导致对于经济安全风险识别的泛化，在欧盟官方文件表述中，经济 安全风险涉及两方面内容：经济运行本身面临的风险（简称经济性风险）以及会给国家安全造成风险 的经济因素（安全性风险），前者包括与关键产品、能源供应链韧性相关的风险，后者包括关键基础设 施的实体和网络安全风险、技术安全与泄露风险以及经济依赖“武器化”或经济胁迫的风险。这里所列四种风险中有三种属于安全性风险，例如，双用技术的出口和小部分先进技术对外投资会增强潜在 对手的军事和情报能力，从而威胁世界和平与安全；技术安全和技术泄露风险以及经济依赖“武器化” 或经济胁迫的风险，暗指第三国会用贸易和投资手段影响欧盟外交、经济政策的制定。欧盟对经济安 全风险的定义不断泛化，使“经济安全”问题远超经济问题本身，使经济治理更偏向国家安全治理。

（二）应对经济安全风险的三大优先事项

为了实现以上目标、应对眼前的风险，欧盟确立了三个优先事项。第一是提升（Promoting）自身的 竞争力，稳固单一市场，加强经济和供应链的韧性，促进创新和产业发展。欧盟一直致力于改善单一市场治理，加强对单一市场立法的监督，为成员国政府提供软约束。现在欧盟结合贸易政策、＂全球门户计划”（Global Gateway）、“ 下一代欧盟 ”（Next Generation EU）复 苏基金以及聚合基 金（Cohesion Funds）等，同时利用单一市场来保持全球供应链的开放及标准的制定，以此加强自身竞争力和供应链安全。为了加强供应链安全，欧盟出台了一系列务实政策，

比如，“欧洲新工业战略”（A New IndustrialStrategy for Europe）强调加速清洁技术、原材料、处理器、半导体和数据及云计算领域的发展，《关键原材料法案》（Critical Raw Materials Act）和《净零工业法案》（Net-Zero Industrial Act）等旨在促进欧盟关 键原材料的开采、加工和回收，减少依赖程度，《欧洲芯片法案》（European Chips Act）将确保半导体的 安全供应，“单一市场紧急工具”（Single Market Emergency Instrument）旨在保障未来紧急情况下关键 产品的可获得性和自由流通。这些政策措施错综交织，如一张密集编制的政策工具大网，遍布经济 生产的各个环节，将欧洲摇摇欲坠的地缘政治经济安全感包围其中，体现出欧洲对自身竞争力下降的深度不安。

第二个优先事项是保护（Protecting）欧盟免受经济安全风险。为此，欧盟从六个维度制定了一系列政策工具，包括：应对经济依赖“武器化”和经济威胁，审查影响欧盟安全和公共秩序的外国投资，加强技术安全与防止技术泄露，保护关键基础设施，优化欧盟对军民两用物品的出口管制和内部协调， 规范欧盟企业对外投资等等。具体内容包括：推进一系列法律法规的出台、修订与落实，如《欧盟反胁迫法》《外国直接投资审查条例》《关键实体韧性指令》《网络与信息系统安全指令》《网络韧性法》以及《网络团结法》等。除了完善法律层面的架构，欧盟还采取务实措施，如限制个别第三国参与欧盟自主 的科技研发项目（如“欧洲地平线”计划下属项目），成立专门小组评估欧盟企业对外投资风险，并根据 自身价值观和利益积极参与人工智能、数据与网络领域国际标准的制定，同时使用欧盟混合与网络外交工具箱以打击通过网络窃取知识产权的行为，以及加强对外投资审查等。总之，这些举措越来越激 进且具有针对性，需要欧盟与成员国之间、各成员国之间更为复杂的协调。

第三个优先事项是尽可能广泛地与欧盟在经济安全问题上有着共同关切或利益的国家建立伙伴关系（Partnering）。欧盟正在大幅扩大其双边和多边合作工具，以便在必要时成为一个更灵活的行为体，可以更有效地维护经济安全。这是欧盟一系列应对措施的核心要素，体现了通过伙伴关系多样化来实现安全的理念。这些工具主要包括以下几点：首先，与最重要的盟国——美国进行紧密的经济安 全合作；其次，利用七国集团（G7）平台为相关合作上“双保险”（如在 G7 框架下与日本围绕经济安全进 行高级别经济对话）；再次，充分利用地缘经济工具箱，即依托自由贸易协定、数字伙伴关系、绿色联盟 与伙伴关系、关键原材料联盟、关键原材料俱乐部等一系列地缘经济合作协议来加强欧盟供应链韧性和经济安全；此外，欧盟还强调与发展中国家的伙伴关系，全球门户计划、全球基础设施伙伴关系将成为可以依托的平台；最后，欧盟将继续推动基于规则的多边主义，通过国际论坛和组织（如二十国集 团、联合国或多边开发银行）加强多边合作，改革世界贸易组织（WTO）并修复其争端解决职能，使基于规则的框架继续为欧盟和国际社会各个成员的经济安全夯实基础。

需要强调的一点是，欧盟明确了实施这一经济安全战略的基本原则，即适度性（proportionality）和精准性（precision）。适度性表明欧盟竭力避免相关经济措施对欧洲和全球经济产生任何负面溢出效应，精准性意味着欧盟必须明确定义目标产品、行业以及核心产业，确保措施与风险精准对应。

二、从经济治理向经济安全治理转型的轨迹特征

欧盟经济治理历来重视区域内经济一体化和政策协调，面对日益错综复杂的国际局势和多重外部冲击，欧盟转而致力于防范和化解来自外部的经济风险，以此维护欧盟内部经济稳定、推动一体化 进程继续深入，最终提升区域经济竞争力，保障经济繁荣发展。随着欧洲经济治理的基本逻辑开始从传统的经济治理视角延伸到安全治理层面，欧盟经济治理工具也愈加多样化，经济治理转型的轨迹特征体现在理念和工具层面。

（一）欧盟经济治理理念转向：效率与安全并重

在欧盟官方层面，经济治理指的是为实现欧盟在经济领域的目标而建立的众多机构和程序体系， 即通过协调经济政策促进欧盟及其公民的经济发展和社会进步。在安全治理方面，长期以来，欧盟 一直聚焦于包括共同外交与安全政策（CFSP）、共同安全防务政策（CSDP）在内的国防与安全领域。但 “安全治理”的相关议题在公民个人、社会、经济以及国家安全等多个层面相继涌现，多领域多维度的 安全问题难免造成各成员国利益诉求存在差异，欧盟作为一个特殊的治理主体，其治理能力正面临多重挑战。实际上，欧盟是一个超国家层面的、集体安全化的代理人，它能汇总成员国的安全偏好，制定 广泛而多样化的共同政策来处理多个安全问题。经济治理与安全治理的范畴交织重合，在必要情况下，欧盟完全具备将经济治理延伸至经济安全治理的能力和动机。

传统上，欧盟主要基于自由市场经济和区域一体化的理念来制定相关经济政策，实现成员国的经 济目标。依托欧洲经济与货币联盟的架构，促进经济增长、加深区域经济融合是欧盟经济治理早期的 核心目标。在经历了主权债务危机后，欧盟更加重视成员国财政状况，通过扩大并强化《稳定与增长公约》（SGP）、“欧洲学期（ES）”等机制，加强成员国经济政策协调，维护经济金融稳定，最终提升欧盟 整体稳定性和趋同性。更重要的是，欧盟一直是自由市场经济的捍卫者，提高竞争力是欧盟经济治理 的内在要求。1986 年建立的单一市场确保内部货物、人员、资本和劳务得以自由流动，共同竞争政策 既打击垄断，又规范国家补贴，为国际经贸往来营造公平竞争的市场环境。最后，欧盟经济治理的另 一个重要维度是增强社会凝聚力。欧盟实施区域政策，运用一系列结构性基金和投资基金（ESIF Funds）以支持欠发达地区发展，从而缩小成员国和地区间差距；为了促进社会融合，欧盟还制定失业 救助、社会保护等社会政策。这些目标和理念体现在欧盟的基础条约、政策文件和具体实践中，构成了欧盟传统经济治理模式的核心框架。

欧洲当前面临前所未有的地缘政治和经济风险：首先是能源安全问题，欧洲高度依赖俄罗斯的能源供应，俄乌冲突的爆发导致能源价格大幅波动，暴露了欧洲能源供应的脆弱性，进而导致生产成本 跃升、通货膨胀等一系列影响经济发展的问题；其次，中美战略竞争加剧，关键技术领域的竞争和“脱钩”风险上升。在政治层面，欧盟需要在维护自身利益的同时兼顾平衡和选择，避免卷入大国对抗，维护战略自主；在经济层面，欧盟需要在 5G、人工智能等领域加强自主研发和产业发展，确保技术安全和数字主权。此外，新冠疫情、地缘政治紧张等因素导致全球化出现逆转趋势，多边贸易体制受到冲击，国际经济治理规则面临重塑，供应链安全、关键技术自主等成为新的挑战。欧盟需要适应全球化格局变化，重塑经济安全战略。从欧盟内部来看，英国脱欧、民粹主义政治力量不断壮大以及民族主 义抬头等因素加剧了欧盟内部分化，削弱了欧盟的凝聚力和行动力。

欧盟为应对地缘政治风险、保障经济安全采取了一系列政策措施，统称为欧盟经济安全治理举措，尤其是 2023 年欧盟委员会和欧盟外交与安全政策高级代表何赛普·博雷利（Josep   Borrell）联合发布《欧洲经济安全战略》后，这一概念受到更为广泛的关注。这一战略的出台意味着欧盟经济治理理念出现了一些新变化：首先，欧盟更加重视经济安全和战略自主，将维护关键供应链稳定、技术、基础设施安全作为重要目的；其次，欧盟更加关注关键领域的产业政策，自主发展本土产业，提升欧盟产业竞争力；再次，在对外经济关系中欧盟更加注重捍卫自身利益，利用经济手段推广欧盟价值观和标准； 最后，欧盟更加重视双边和多边国际合作，与志同道合的国家建立“经济安全伙伴关系”，共同应对经济安全挑战，塑造全球经济治理规则。这些变化反映了欧盟试图在坚持市场开放、自由贸易的同时， 更好地应对地缘政治风险，维护自身经济利益和价值观。总的来说，欧盟经济治理政策的底层逻辑正经历从“效率至上”到“效率与安全并重”的转变，以及从主要依靠市场力量到更多运用战略性政策工具的转变。这既反映了国际经济环境的深刻变化，也体现了欧盟对自身角色和利益的重新定位。

（二）泛安全化下欧盟经济治理工具的多元化

经济治理工具日趋多元化进一步印证了欧洲经济安全观念的日益泛化，多元化体现在地缘经济、 经济安全等多个层级。

1、地缘经济工具。地缘经济工具是国家从事地缘政治化的主要手段。“地缘政治化”这个词指在 理念和言语上背离自由主义原则的转变，地缘政治化并不一定与开放市场不可并存，也不是保护主义 和经济民族主义的同义词。与自由主义相区别的是，地缘政治态度更多强调某些特定方面。以自由主义为指导的政策认为，经济相互依赖会带来经济福利和正面的、安全的外部性，因为贸易具有“缓和 剂”的作用。而以地缘政治视角为指导的政策，则更多将相互依赖视为可供战略竞争对手利用的权力来源或可被对手武器化的漏洞。过去十年来，国际地缘政治紧张局势不断加剧，各国对于经济安全的关切越来越影响国家间的经济交流，面对这种地缘政治转向，欧盟一直相对滞后。但在全球背景发生变化、单边主义和干预主义日渐成为常态的情况下，自 2017 年起，欧盟内部不断出现不同声音，不少人认为，欧盟及其成员国对于经济政策和国家安全之间的概念界线定义模糊。2019年12月，欧盟委员会主席冯德莱恩发表就职宣言，誓言要带头成立一个“地缘政治”委员会。她认为，在日益激烈的中美角力中，欧盟必须积极利用经济工具服务于地缘政治目的（这里称为“地缘经济”），而不是天真地 鼓吹自由贸易和投资，这标志着欧盟转而重视地缘经济政策。

在哈佛大学近期出版的权威书籍中，作者将地缘经济工具定义为以下七种，分别是：贸易政策（包括关税及非关税壁垒、出口管制、贸易协定等）、投资政策（包括外商直接投资审查、对外投资引导等）、 经济制裁（包括金融制裁、贸易禁运、资产冻结等）、网络攻击（包括攻击国家关键经济或金融基础设 施）、经济援助（包括发展援助、债务减免等）、货币政策（包括提升本币在国际货币体系中地位等）、能源和商品政策（包括能源价格和供应保障等）。可以看出，地缘经济工具侧重于利用经济手段服务地缘政治目标，具有更强的战略性和政治性。比如，截至2022年底，欧盟正在执行的贸易救济措施共有177项，比2021年增加了14项。这些措施多集中在“技术性贸易壁垒协定（TBT 协定）”以及“实施 卫生与植物卫生措施协定（SPS 协定）”等领域。此外，欧盟陆续对中国多种商品发起反倾销、反补贴调 查或征收此类关税，其中包括钢铁产品、太阳能电池板、电动自行车、高性能轮胎、玻璃纤维织物以及 光伏产品等。欧盟对中国的贸易救济措施不仅有经济方面的考量，也包含对中国经济实力增强和地 缘政治影响力扩大的担忧。类似地，欧盟对俄罗斯的经济制裁（包括贸易限制）也具有明显的地缘政 治目的，旨在迫使俄罗斯在乌克兰问题上改变立场。此外，欧盟通过欧盟-日本经济伙伴关系协定（EPA）、欧盟-越南自由贸易协定（EVFTA）、欧盟-南方共同市场（Mercosur）自由贸易协定等，寻求在全 球地缘经济格局中发挥更大影响力。这些行为虽然以贸易政策的形式出现，但其动机和目的都与地缘政治密切相关。这些地缘经济工具的创建成为欧盟“开放式战略自主”新理念的基石，这一理念的 主旨便是欧盟要有能力在一个更加对抗性的世界中捍卫自身利益和价值观，并控制自身对外部的依赖性。

2、经济安全治理工具。比起进攻性的地缘经济工具，欧盟经济安全治理工具中绝大部分都更具 有防御性。目前欧盟经济安全战略的绝大部分工具都已生效或正在出台过程中，确定中短期内将采 取的11项行动也在加快落实，有的行动还有时间表。首先是提升自身实力，巩固并增强经济潜力、产 业竞争力以及供应链韧性，全面“去风险”。比如，欧盟为了保证在关键原材料领域的自主性和可控性，2024年3月通过了酝酿近一年的《关键原材料法案》，为欧盟未来原材料消耗设定了三个基准：10% 来自当地开采，40%在欧盟加工，25%来自可回收材料，并争取在2030年内实现。《法案》计划调动430亿欧元公共和私人投资，至2030年内将欧盟芯片的在先进技术领域，于2022年2月提出、2023年9月生效的《欧洲芯片全球市场份额从目前的不到 10% 提高到 20%。在强化经济保护政策方面，从 2019年通过《网络安全法案》至今，欧盟有多部网络和数据安全相关的法律法规已经或者将要生效实施，其中2024年1月13日生效的《关于在欧盟全境实现高度统一网络安全措施的指令》（Directive on measures for a high common level of cybersecurity across the Union，简称《NIS 2 指令》）是具有较强延续性和代表性的一部。《NIS 2 指令》详细阐述了实现整个欧盟网络安全高通用水平的措施，大大扩展了属 于其范围的关键实体的部门和类型，包括公共电子通信网络和服务的供应商、数据中心服务、关键产品的制造等，这些规则还更广泛地涵盖了医疗保健部门，包括医药的研究和开发、医药产品的制造，目 的是进一步提高公共和私营部门以及整个欧盟的网络韧性（Cyber Resilience）和事件应对能力。此 外，2020年1月29 日，欧盟委员会出台了名为《5G 网络安全工具箱》的指导文件，要求成员国制定并实 施本国 5G安全举措，当时并未提及排除中国企业参与欧洲5G网络建设，只是提出应防范有关供应商 可能受到其国家政府施压干预、对某一供应商过度依赖等风险，但2023年6月15日的一份进展报告却首次将华为和中兴通讯列为对欧盟安全构成更高风险的电信供应商，并宣布欧盟将限制或禁止这两家公司提供的服务。

总体来看，欧洲地缘经济工具与经济安全治理工具既有区别，也有联系。区别在于，地缘经济工具侧重对外塑造环境、争夺利益，而经济安全治理工具侧重对内维护稳定、防范风险。与此同时，一些 工具兼具地缘经济和经济安全属性，例如，加强出口管制，既可以保护关键技术不外流（经济安全），也 可以限制对手获取先进技术（地缘经济），这也是两者之间的联系所在。欧盟试图统筹运用地缘经济工具和经济安全治理工具，加强欧盟层面的政策协调，平衡地缘政治和经济利益，通过经济安全治理提升欧洲的战略自主性。

三、欧洲经济安全战略的内外影响与前景

2023年6月，欧盟出台经济安全战略，紧接着同年10月，欧盟又公布了一项关键技术清单，并基于该清单继续审议和出台相关政策，表明其对内、对外经济合作的态度和政策取向均发生了重大转变。 为彰显欧盟的决心与行动力，2024年1月24日，欧盟委员会又发布了题为“推进欧洲经济安全，引入五项新举措”的政策文件，即“经济安全一揽子计划”。该计划涵盖五个方面：加强外资审查、限制欧盟企业对外投资、完善军民两用物项出口管制、进一步支持两用技术研发、强化欧盟科研安全等。这被普遍视为欧盟推进经济安全战略的核心举措，标志着欧盟开始在经济安全战略的顶层设计指引下逐步落实具体政策，炮制干预主义与保护主义经济工具。作为全球第三大经济体，欧盟与中国、美国在塑造全球经济规则和秩序方面发挥着关键作用。因此，欧洲经济安全战略的出台势必会对内部成员国 经济发展以及欧盟与主要国家经贸关系造成全方位影响。

（一）对内：“去风险”需付出代价

由于欧元区2023年弱于预期的经济形势所带来的延续效应，2024年1 月，国际货币基金组织（IMF）预计欧元区本年度经济增长率为 0.9%，较上季度所做出的预测值下调了0.3个百分点，落后于中国、美国等主要经济体。在欧盟经济复苏迟迟未见起色的关键时期，经济安全战略虽然旨在增强欧盟的经济韧性和战略自主，但也可能对成员国的经济发展产生负面影响。

首先，更严格的外商投资审查制度会增加外国投资者的不确定性，延长交易时间，提高投资成本。这可能导致一些外国投资者对欧盟市场望而却步，从而影响成员国吸引外资的能力，尤其是对那些高 度依赖外国投资的成员国而言。2023 年，除了卢森堡和荷兰这两个“导管经济体”有大量资金流入以 外，流入欧盟其他国家的资金总额实际上减少了23%，其中多个外国直接投资受益大国的资金流入都有所下降。其次，经济安全战略强调供应链的多元化和自主可控，促使一些成员国减少对特定国家或地区的依赖，增强“供应链韧性”，但这种做法在一定程度上背离经济规律。欧盟通过国家补贴来吸引企业投资实体产业，在短期内，这种调整可能导致供应链的潜在断裂，影响生产效率和成本，对相关行业和企业造成冲击。长期来看，成员国过多干预经济活动，扭曲市场竞争，可能削弱经济的效率和活力，增加经济运行的成本，影响各国经济长期增长潜力。最后，如果欧盟或成员国在经济安全的名 义下对特定国家采取过于严厉的限制措施，可能引发相关国家的贸易和投资报复，影响欧盟企业在这 些国家的市场准入和经营环境，损害成员国的出口和对外投资利益。

（二）对中欧经贸关系的影响

欧洲经济安全战略的出台，可能从以下几个方面影响中欧经贸关系：首先，《中欧全面投资协定》（EU-China  Comprehensive  Agreement  on  Investment，CAI）的重启和批准将面临更多不确定性。欧盟对外资的审查从国家安全视角将更加严格，并可能扩大到更多领域。这将对中国企业赴欧投资，尤其是 在关键基础设施、高科技等敏感行业的投资构成更大挑战。其次，在贸易领域，在“去风险”和供应链 多元化的驱动下，欧洲可能减少对中国的贸易依赖，转向“近岸外包”和“友岸外包”，转向印度尼西亚、 马来西亚，甚至印度。根据欧洲中央银行的数据，最近调查的欧洲大企业中有42% 决定在盟国生产， 以降低风险，这对中欧贸易的规模和结构都将产生影响。同时，欧盟可能更多运用贸易防御措施，加强对来自中国所谓的不公平贸易行为的制裁。再次，在先进技术领域，中欧博弈加剧。欧洲将收紧对华出口管制，限制向中国出口尖端技术和军民两用技术，同时加大力度，防止中国通过投资、并购、研发合作等方式获取欧洲敏感技术，即使中国已被排除在“地平线2020”计划之外，欧盟仍然在进一步规避研究成果间接流入中国的风险，比如荷兰政府2023年曾提出对技术领域来自中国的博士生实行审查的立法。最后，中欧将在全球经济治理和国际规则制定方面展开更多竞争。欧洲将推动制定有利于自身的国际标准和规范，对标“一带一路”推出“全球门户（Global Gateway）”倡议，并将数字治理、绿色发展等议题纳入其中。

然而，不能否认的是，中欧在经济上高度互补且利益深度交融，中欧经济交往的底层逻辑和内生动力没有改变。一方面，中国和欧盟互为第二大贸易伙伴。双方贸易额巨大，涵盖领域众多。近来面对复杂国际形势，双向投资仍逆势上涨，兼具韧性和活力；另一方面，中欧在全球产业链分工合作中互补性强，形成了紧密的利益联结。中欧在绿色发展、数字经济等领域的合作方兴未艾。更重要的是， 中欧高层经贸交流不断释放积极信号。2023年中欧高层的频繁互访反映了双方进行接触的强烈意愿。在2023年 9月的第十次中欧经贸高层对话中，双方在宏观政策协调、多边贸易体制改革、全球产业链稳定、营商环境公平、经贸合作扩大以及金融领域合作共六个方面达成了一系列共识。同意共同维护和加强以世贸组织为核心、以规则为基础的多边贸易体制，反对单边主义和保护主义。其中，中欧一致赞同建立出口管制领域对话机制，并就建立原材料供应链预警机制保持沟通，这在欧盟经济安全战略出台不久的敏感时期，无疑是对中欧经贸合作注入的一种“强心剂”。

值得一提的是，虽然美国越来越倾向于单边出口管制工具，并将矛头直接对准中国，欧盟仍在重申并重视多边体系的实用性。如2022年10月7日，美国首次在全国范围内对包括人工智能芯片在内的先进技术实施出口限制，对华政策态度颇有面对苏联时的冷战立场。而欧盟在短期内不太可能采取这种以国家为目标的做法。

总体来看，中欧经贸关系正从此前的“伙伴多于对手”转向“合作与竞争并存”，双方在深化合作的同时，也将面临更多的博弈与摩擦。未来中欧经贸关系的走向既取决于双方的战略抉择，也受制于国际地缘政治经济形势的变化。保持战略定力，坚持合作共赢，妥善管控分歧，是中欧双方的共同责任。

（三）对美欧经贸关系的影响

欧洲经济安全战略对欧盟和美国经贸关系的影响是多方面的。在经济安全领域，欧美存在一定共同利益。欧洲经济安全战略中强调的投资审查、出口管制、增强供应链韧性等措施，与美国的做法有相似之处。这为欧美在应对经济安全挑战方面进行更多协调创造了条件。关键区别在于，欧洲经济安全战略不针对特定国家，从战略的细节内容可以看出，俄罗斯依然是欧洲外交政策和国家安全议程的主要关注点。与此形成对比的是，美国的做法越来越集中于针对中国的战略贸易措施。因此，欧洲经济安全战略也体现了欧盟谋求战略自主的意图。欧洲并不希望完全追随美国的做法，而是力图在维护经济安全的同时，最大限度地维持自身的决策自主权。这可能在一定程度上削弱美国对欧洲经济政策的影响力。此外，欧洲经济安全战略强调数字主权和数据安全，这增加了美国科技企业在欧洲运营的合规成本和法律风险。2023年12月18日，欧委会根据已出台的《数字服务法》（DSA）对社交媒体平台“X”（前身是 Twitter）发起了该法案下的第一项正式调查，认为该公司涉嫌违反透明度义务、未能打击巴以冲突期间非法内容和虚假信息以及欺骗性设计行为。此调查仍在继续，其母公司或面临高达其全球营业额 6%的罚款。2024年3月，欧盟首次动用于今年3月7日正式生效的反垄断法《数字市场法案》（DMA）对苹果、谷歌母公司Alphabet 和Meta 发起调查，调查的核心问题包括上述公司在关键数字市场和服务中涉嫌存在的反竞争行为，而这只是新规执法的开端，欧盟未来还可能进一步调查亚马逊等公司的产品排名等做法。美国商界主要的科技游说集团（CCIA）抨击欧盟此做法过于“冲动”，这无疑会在美国政商界引发连锁反应。再者，美国和欧盟在全球贸易规则和经济治理方面存在一些共同利益，但也有不同诉求。欧洲经济安全战略强调多边主义和基于规则的国际秩序，欧盟力图在全球经济治理中发挥更大作用，制定有利于自身的规则和标准。在世界贸易组织（WTO）上诉机构改革问题上，美国一直反对欧盟与其他国家的主张，“美国优先”这种维持霸权的逻辑不会因为国内执政党的变化而改变，欧美利益冲突以及在维护规则问题上的根本分歧，将始终影响欧美经贸关系的发展。

（四）战略落实前景不明

早在欧洲经济安全战略出台之前，欧洲出台的一系列相关措施和法令就已经显露出对经济安全风险的高度防范意识。而不同政策领域之间、欧盟委员会与成员国之间权能划分的复杂性和模糊性，增加了这一系列措施在执行层面的不确定性，对经济安全战略的落实形成掣肘。首先，欧盟的经济治理权和外交与安全决策权在体制上是相对独立的。在经济治理方面，欧盟委员会经济与金融事务部门、欧洲央行、欧元集团等机构掌握着主导权，负责制定和实施欧盟的经济政策，如预算监督、货币政策、金融稳定等。在外交与安全决策方面，欧洲理事会是欧盟的最高政治机构，外交与安全政策高级代表高度参与欧盟外交与安全相关政策的制定与执行。长期以来，后者甚少参与经济政策的制定和执行，更多的是从外交层面协调欧盟与第三国自贸协定的谈判等经济外交活动。近来欧债危机、难民危机、新冠疫情等事件暴露出欧盟组织机构应对多种危机的能力不足，也反映出欧盟经济、外交与安全联动反应机制滞后、决策效率和执行力有待提高的短板。意识到这一点，当下欧盟正在加强经济与外交决策部门之间的沟通对话，同时赋予外交与安全政策高级代表更多协调权，增强其在涉及经济

安全的外交议题上的话语权。如欧盟外交与安全政策高级代表博雷利就参与《欧洲经济安全战略》中“混合和网络安全工具箱”“外国信息操纵和干涉工具箱”等属于网络安全外交领域内容的制定。但总体而言，经济决策与外交、安全决策相对独立的格局仍将是欧盟治理的基本特征。

其次，纵观欧盟内部的权力架构，不难发现，经济、外交与安全决策在欧盟层面和成员国层面呈现出微妙而复杂的权力配置。经济政策关乎成员国的核心利益，各国不愿完全让渡主权，而外交与安全政策虽然共识基础较好，但也难以完全一体化，外交与安全绝大部分权力仍掌握在成员国手中。这种独特的权力分置体现了欧洲一体化进程的渐进性和成员国主权的顽强性。比如，欧盟在共同商业政策领域拥有专属立法权，外商直接投资被视为共同商业政策的组成部分。2019年，欧盟通过了其标志性的《外国直接投资审查条例》，但该条例并未在欧盟层面建立一个集中的审查机构，而是为各成员国在此基础上建立或完善本国的审查机制提供指导和协调，各成员国可以根据本国国情和战略利益，决定是否对外国投资设置审查机制，以及审查的范围、程序和标准。自此法规生效以来，更多成员国已采取措施对入境投资进行审查，但截至 2024 年1月，保加利亚、克罗地亚、塞浦路斯、希腊和爱尔兰五国尚未最终建立本国外资审查机制，从而在单一市场上形成了空白。此外，在出口管制方面，荷兰为响应美国针对中国的要求，2023年起对先进半导体制造设备的出口实施了管制，这是荷兰脱离欧盟层面与美国进行的单边合作，其严格程度超出了“瓦森纳协定”所设定的门槛；由于欧盟的双重用途清单与“瓦森纳协定”清单挂钩，荷兰的决

定在一定程度上偏离了欧盟的整体立场，引发了欧盟内部的一致性挑战。欧洲外交关系委员会（ECFR）地缘经济学高级研究员托比亚斯·格尔克（Tabias Gehrke）表示，单个国家的一系列芯片限制措施会给整个欧盟带来麻烦，因为这影响了欧盟单一市场。这一事件凸显了美国与欧盟成员国达成“小多边”（mini-lateral）协定的倾向所带来的潜在问题。成员国在出口管制问题上的各行其是，可能削弱欧盟作为一个整体的决策自主性和执行力，为经济安全战略的落实增加不确定性。因此，欧盟在经济安全战略中多次强调，一致行动才是成功落实该战略的关键。

总的来说，欧洲经济安全战略在欧盟内部的推进和影响，还有待进一步观察。欧盟需要在安全和发展、自主和开放、效率和公平等目标间寻求平衡，协调好成员国的利益诉求，形成更加一致的战略共识和行动方案。只有将经济安全战略与促进创新、深化改革、扩大开放等政策有机结合，才能更好地服务于欧盟经济的长远发展。