王伟 孙永涛.中国特色政策性金融制度变迁、演进特征与发展进路[J].辽宁大学学报(哲学社会科学版),2026,(02):17-29.

DOI：10.16197/j.cnki.lnupse.2026.02.005

中国特色政策性金融制度变迁、演进特征与发展进路

王伟 孙永涛

摘要：自1994年政策性银行成立以来，我国政策性金融经历了体系创建、“一行一策”和明确职能等制度演进阶段。政策性金融制度演进的基本特征主要表现在：政策性金融制度安排彰显了市场经济发展的必然逻辑；强调和坚持政策性金融工作的政治属性；立足经济社会薄弱环节服务实体经济发展；形成了具有中国特色的政策性金融治理结构；以具有中国特色的理论基础为指导等。针对目前政策性金融制度存在的功能结构性失衡问题，未来需要基于公共金融新视域并以此为突破口，从理论层面和实践层面来创新发展政策性金融。理论上，要构建统一的公共金融学科体系，高度重视并切实加强其学术理论研究；实践上，要实施政策性金融机构重组与改革创新，强化政策性金融资源配置的公共目标，完善政策性金融机构性质定位和职能定位，加快政策性金融专门立法的步伐，以更好建设金融强国和高水平市场经济体制。

关键词：政策性金融；制度变迁；演进特征；公共金融

一、引 言

2024年是我国政策性银行组建三十周年。1994年，按照党的十四届三中全会和国务院关于建立政策性银行的决定，我国相继成立了国家开发银行（简称“国开行”）、中国进出口银行（简称“口行”）和中国农业发展银行（简称“农发行”）。三大政策性银行的建立，标志着我国开始了中国特色政策性金融的实践探索。随后，又陆续成立了中国出口信用保险公司（简称“中国信保”）、国家农业信贷担保联盟有限责任公司（简称“国家农担联盟”），以及科技型中小企业技术创新基金等政策性非银行金融机构也陆续成立。至此，我国基本上构建了相对完整的政策性金融组织体系。在“十四五”规划开局之年，党中央提出了改革优化政策性金融的战略部署，并将其作为“十四五”重点任务之一。2023 年召开的中央金融工作会议提出，要“强化政策性金融机构职能定位”，“加快建设金融强国”。党的二十届三中全会从“聚焦构建高水平社会主义市场经济体制”的全局高度，进一步要求完善包括政策性金融机构在内的金融机构定位和治理体系，优化国有金融资本管理体制。

尽管从古至今、国内外财政发展进程中，始终存续着具备政策性金融内涵与特征的实践活动，但抽象到理论层面并提出政策性金融概念及形成基本的理论体系，则是由中国学者开创并具有鲜明的本土特色。纵观我国政策性金融业三十年的发展史，曲折发展的中国政策性金融，迫切需要从理论和实践两个层面进行制度创新与发展。一方面，实践中充满机会主义强烈色彩的各方围绕复杂利益的博弈，这使得我国政策性金融机构改革发展方向的确立一直缺乏全局性、前瞻性、科学性、公正性和可持续性。政策性金融机构也经历了从创立、转型、异化到理性回归的曲折发展。另一方面，长期以来，在国内围绕政策性金融存在“阶段论”“财政论”“取消论”“转型论”“合并论”“传统论”“商业化论”等观点，开发性金融和政策性金融两大学派也一直针锋相对地争论不休。学界缺少一种兼容并蓄、取长补短的，并与充分发挥有效市场和有为政府作用等有机结合的创新性理论研究的新视域。三十年来，政策性金融改革的发展实践与理论探索为创新研究政策性金融理论和加快构建具有原创性的中国特色哲学社会科学知识体系，提供了无比丰厚的土壤和扎实基础。在我国政策性金融改革发展三十周年之际，对其实践活动进行客观全面的梳理回顾和提炼特征并展望未来，正当其时。这也有助于加快构建中国特色哲学社会科学知识体系，坚持自信自立推进中国式现代化和金融强国建设，坚定不移地走好中国特色政策性金融高质量可持续发展之路。

二、中国特色政策性金融制度的变迁历程

政策性金融是采用公共与市场、财政与金融等有机结合方式以及商业化运作手段，主要服务于强位弱势群体的特殊金融制度安排。中国特色政策性金融的内涵，既指由中国学者首创并系统构建的具有中国特色的政策性金融学科理论体系，以及首倡成立的具有中国特色的三大政策性银行及非银行政策性金融机构体系，同时体现于三十年来中国特色政策性金融改革发展的成功实践及其基本特征之中。

（一）政策性金融体系创建阶段（1993年至2003年）

改革开放前，不仅当时的国有四大专业银行承担了占其全部贷款额约38%的政策性贷款业务，并形成专业银行对中央银行的资金倒逼机制，而且人民银行等部门也是“一身二任”地直接办理政策性贷款业务，由此引发了金融市场的“资源错配”与“功能混杂”等不利于经济发展的诸多弊端。针对政策性金融业务长期由中国人民银行、原四大国有专业银行和财政部门兼营的历史问题，基于办成真正的中央银行和商业银行的战略考量，1993年11月14日，党的十四届三中全会决定成立政策性银行，通过机构分立实现政策性与商业性两类不同性质业务的分离。同时，按照国务院在同年颁布的《关于金融体制改革的决定》，于1994年相继组建了国开行、口行和农发行等三大政策性银行，并分别对其业务范围及经营原则进行了明确界定和政策要求。国家财政也分别向这三家机构全额注资500亿元、33.8亿元和200亿元人民币，作为其注册资本。由此，实现了我国政策性金融业务由不同机构的分散经营或兼营，向独立的政策性金融机构集中经营或专营的历史性转变。

按照中央当时对三家政策性银行非竞争性经营原则和不同业务范围划分的规定及要求，政策性银行开展了业务的规范性运作。成立之初的国开行主要负责支持国家基础设施建设、基础产业和支柱产业中所需的政策性项目建设。1998年以后，国开行为扭转亏损、突破发展瓶颈，开始依托国家信用培育市场化的制度平台，进行开发性政策金融市场化制度建设。口行成立伊始，主要承担大型机电成套设备进出口的卖方信贷、买方信贷，以及引进外资的任务。在我国加入世界贸易组织（WTO）前夕至入世后的过渡期间，口行通过拓展面向发展中国家的新业务，完成了从业务代理向以自营为主的经营方式转变。农发行成立初期的主要任务是经营涉农领域的政策性贷款业务，如农副产品合同收购贷款、国家粮棉油储备贷款和农业开发贷款，以及代理拨付财政支农资金等。1998年3月以后，为适应国家粮食流通体制改革的需要，农发行的主营业务是对收购粮棉油等农产品的资金进行封闭管理。2001年，在我国加入WTO的全新经贸一体化背景下，为深化金融与贸易保险体制改革，我国成立了中国信保，作为专门经营政策性进出口信用保险业务的国有独资政策性保险公司。中国信保的成立与发展，标志着我国政策性金融体系进入“三行一保”的新时代。此外，作为政府引导性资金运用及政府性基金的初步尝试，国务院还于1999年批准设立了旨在支持科技型中小企业技术创新和成果转化的科技型中小企业技术创新基金。这一政策性非银行金融机构的设立及运营，也为我国政策性金融组织构架体系补充了重要力量。

（二）政策性银行“一行一策”及深化改革阶段（2004 年至2014 年）

我国政策性金融改革发展十年来，个别政策性银行的营利动机日益增强，与商业银行的不公平竞争行为也愈演愈烈，这在一定程度上有悖于政策性金融制度安排的初衷。为此，2003年10月召开党的十六届三中全会提出“深化政策性银行改革”。2007年1月，全国金融工作会议明确部署政策性银行改革，要按照“分类指导、‘一行一策’”原则推进。我国三家政策性银行改革深化工作拉开序幕。

此阶段，国开行向商业银行方向转型，并向以长期投资为主进行业务调整。2008年年初，国务院批准了国开行改革方案，明确了国有股权管理方案。国开行也作为市场主体参与市场竞争，并将其经营运作纳入商业化轨道，同年12月，国家开发银行股份有限公司挂牌成立。2005年以后，口行开启了向国际经济合作银行方向进行战略调整的发展阶段。在业务方面，也由单一的政策性金融业务向政策性业务与自营业务兼营的方向转变，业务规模在这一阶段保持了持续增长的势头。2004年，农发行开始了具有转折性意义的业务调整和市场化改革，逐步建立市场化金融债券发行机制。该行于2004年7月在银行间债券市场发行了第一只金融债券，并在其后数年将业务从支持粮棉油收购的单一范围，扩大到支持粮棉油全产业链和农村农业基础设施的中长期信贷业务。中国信保在2011年的机构改革中，被定位为国有政策性保险公司，并一直坚守至今。2014年12月，由国开行、口行共同出资100亿美元设立的丝路基金有限责任公司成立。该政策性基金专门服务国家“一带一路”倡议，致力于推动“一带一路”共建国家和地区建设与高质量发展。这一时期，国家还设立并运行了一些政府性基金，如科技型中小企业创业投资引导基金（2007 年）、国家科技成果转化引导基金（2011 年）等，进一步完善了政策性金融组织构架体系。

值得一提的是，这一阶段个别政策性银行所探索的商业化转型和局部调整，并非政策性金融制度的退出或消亡。事实上，各种类型的政策性金融机构一直在通过不断强化业务活动的市场化运作，直接或间接、或多或少地从事着政策性金融业务，包括开发性政策性金融等业务。受其间2008年国际金融危机的影响，我国政策性金融机构所承担的政策使命更加突出。所以，尽管2007年中央提出政策性银行改革的基本方针是推行商业化运作，但政策性银行采用商业化、市场化运作手段，并不等同于体制上的商业化转型。

（三）明确并强化政策性金融机构职能定位阶段（2015 年至今）

政策性金融改革以来，功能作用日益凸显，但机构职能定位一直模糊不清，缺位、错位、越位等问题一直存在。从2014年12月到次年3月，农发行、国开行、口行的改革实施总体方案陆续得到国务院的批复，方案明确了农发行、口行的政策性职能定位和国开行的开发性金融机构定位。2017年11月，原银监会出台了针对三家银行的监督管理办法，进一步明确了国开行的市场定位为开发性金融，口行和农发行的市场定位为政策性金融。同时，政策性银行资本充足率问题被一并纳入改革内容之中。在政策性银行成立30周年之际，为紧密配合金融强国战略，进一步发挥好政策性金融服务国家战略目标、弥补商业性金融服务缺陷等功能作用，2023年10月召开的中央金融工作会议提出，要“强化政策性金融机构职能定位”。这也成为未来一个时期改革优化政策性金融的主旋律。2015年、2022年和2025年，中央还先后推出和实施了三轮（次）政策性金融工具的重要政策举措。

伴随着政策性银行改革的不断深化，其职能定位不断明确。2017年4月19日，国开行股份有限公司通过更名回归到当初的国家开发银行，组织形式也变更为有限责任公司。值得一提的是，国开行在2024年7月25日召开的2024年年中工作座谈会上，明确了“强化政策性金融机构职能定位”，把开发银行建设成为政策性金融机构；在2025年的年中工作座谈会上，进一步提出要“锚定建设强大的政策性金融机构”。2015年7月20日，国家外汇储备向口行注资450亿美元，使口行的注册资本达到1500亿元，完成了资本金补充工作。口行也开始持续扩大业务范围，在支持国内外贸易和投资的同时，积极参与共建“一带一路”等国家重大战略。农发行于2015年11月开始聚焦脱贫攻坚，通过投放扶贫贷款，支持了全国832个贫困县脱贫摘帽。“十四五”期间，该行将以服务乡村振兴战略为统领，制定了涵盖支持国家粮食安全、农业农村建设、农业现代化、区域协调发展、脱贫攻坚同乡村振兴衔接和生态文明建设等“六大领域”的发展改革目标。2016年5月6日，国务院批准组建国家农担联盟，并逐步建立起全国性三级农担服务体系。国家农担联盟的定位是政策性担保机构，聚焦于新时期国家重点支农政策，坚守政策性担保职能。此外，我国还设立了国家新兴产业创业投资引导基金（2015年）、国家融资担保基金（2018年）等。现阶段，我国已基本形成以政策性银行为主体、以政策性非银行金融机构为补充的政策性金融组织体系。

三、中国特色政策性金融制度的演进特征

三十年来我国政策性金融制度的演进特征，主要表现在政策性金融制度的地位功能、政治属性、服务对象、治理结构和理论指导等五个层面，具体的基本特征如下：

（一）政策性金融制度安排彰显了市场经济发展的必然逻辑

1992年，党的十四大确定了建立社会主义市场经济体制的改革目标；2003年，党的十六届三中全会作出了完善社会主义市场经济体制的部署；2013年，党的十八届三中全会进一步明确要坚持社会主义市场经济的改革方向。由于市场经济条件下存在市场缺陷或市场失灵问题，完全竞争市场的假设也过于严苛，市场机制无法实现最佳的经济运行状态，即使完全依靠市场调节的“公共品”也无法实现资源配置效率的帕累托最优。因而世界各国的经济发展不同程度地存在着混合经济形式，并通过国家干预及政策性调节手段弥补市场的不足。中国特色社会主义市场经济的核心是将社会主义基本制度与市场经济进行有机结合，强调有效市场与有为政府的有机统一。所以，借鉴市场经济发达国家一直存在的政策性金融制度安排，汲取我国金融机构长期以来政策性业务与商业性业务“一身二任”的历史教训，党的十四届三中全会首次明确提出了建立政策性银行，由其承担严格界定的政策性业务。也就是说，政策性银行只能做商业银行做不了、做不好的政策性业务。应该说，这一决定在今天仍然具有指导性意义，因而成为政策性金融理论范畴中重要的规律性论断。我国政策性金融改革发展的成功经验也表明，在发展市场经济和构建高水平社会主义市场经济体制的历史进程中，政策性金融和商业性金融如同鸟之两翼、车之两轮，缺一不可，并将一直共生共存于市场经济发展的始终。当然，在市场经济体制下，在金融体系中，商业性金融始终是主体和主角，政策性金融则是补充和配角；两者是互补互利共赢的分工协作关系，也是新时代构建高水平社会主义市场经济体制的必然要求。

市场经济条件下政策性金融所特有的特殊功能作用也佐证了政策性金融制度安排的必然性。基于功能金融观进行金融体制改革，是20世纪90年代以来风靡全球的当代金融分析范式，这有助于从金融的源头即功能出发，有的放矢地建立和发展金融机构。政策性金融的特有功能在培育和引导市场方面的作用无法替代。在构建高水平社会主义市场经济的过程中，政策性金融的特殊功能主要体现在优结构、当先导、补短板、逆（跨）周期调节等层面。政策性金融通过发挥结构功能，采取资金的规模化引导，促进了区域结构、产业结构及实体经济的优化升级与协调发展。通过发挥先导功能，率先主动进入商业性金融不愿且无力进入的重要战略性领域及项目融资，即存在市场缺位但关乎国计民生的领域，体现出四两拨千斤的融资示范效应。通过发挥补短板功能，支持市场化金融暂时无法完全覆盖的农村、教育、医疗、养老等亟待完善的民生领域和核心技术产业，补齐经济、社会和科技等诸多公共领域的发展短板。通过发挥逆周期及跨周期调节功能，纠正市场信号失真，对抗经济周期影响，较商业性金融能更直接、更迅速地聚焦和贯彻政府经济社会政策。在特殊时期，如新冠肺炎疫情冲击下的经济复苏、加快构建新发展格局等，政策性金融的这种特有功能表现得更为明显。

改革开放以来，我国经济获得了长足发展，政策性金融功不可没。从我国政策性金融三十年来的发展实践来看，政策性金融作为财政与金融、有为政府与有效市场的有机结合体，是有别于商业性金融的一种金融制度安排，不能忽视和削弱，只能加强和做优。这既是完善社会主义经济体制的根本要求，也是我党领导金融工作的成功创新实践和宝贵经验。党的十九届六中全会指出，“必须清醒认识到，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，我国仍然是世界最大的发展中国家”。社会主义初级阶段和发展中国家的基本国情说明：在存在市场缺陷、市场失灵的经济社会领域，政策性金融要主动弥补市场机制的不足；要基于国家利益主动参与涉及国际政治和外交关系的对外发展项目；要秉持社会责任意识，主动服务强位弱势群体。诸如此类的政策性金融需求对象不胜枚举且层出不穷。我国改革开放以来的金融发展，充分体现了商业性金融在金融资源配置中的决定性作用，与此同时，也没有离开政策性金融在特定领域的直接助力，形成了商业性金融和政策性金融并驾齐驱、互补共赢的格局。

（二）强调和坚持政策性金融工作的政治属性

我国政策性金融改革发展及特殊的制度安排，既具有社会合理性和经济有效性的特点，也强调和坚持党中央对政策性金融工作集中统一领导的政治属性，是突出政治性前提下社会合理性和经济有效性的“三性”有机统一原则。政策性金融之“政策性”蕴含着深刻的“政治性”，后者是前者的本义及质的规定性。2020年全国两会期间，习近平总书记特别指出，政策性金融的政策性就是政治性，政治是政策背后的本质，明确了政策性金融的政治属性及政策使命。坚持党中央集中统一领导，既是政策性金融的最高政治原则、第一属性和基本特色，也是政策性金融助力我国金融高质量发展、建设金融强国的根本保证。相较于西方国家两党制、多党制下政党轮替频繁，政权更迭易现，政策前后割裂对立并产生零和效应，我国政策性金融具有独特的政治属性。

1993年，党的十四届三中全会提出“建立政策性银行”，分离政策性和商业性两类不同性质的金融业务，为开启中国特色政策性金融发展之路指明了政治方向；2003年党的十六届三中全会作出“深化政策性银行改革”的指示，为政策性银行对自身的职能定位进行“一行一策”的动态调整，开了政策先河；2013年党的十八届三中全会进一步明确要求“推进政策性金融机构改革”，强化了党中央对我国政策性金融全局性发展的统筹指导；2023年中央金融工作会议指出“强化政策性金融机构职能定位”，落实了2020年党的十九届五中全会提出的“改革优化政策性金融”战略部署，再次明确了我国政策性金融服务国家重大战略和

薄弱环节的发展改革方向。因而，坚持党的领导，成为中央金融工作会议提出的中国特色金融发展之路的核心要义。我国政策性金融从初始建立到改革发展的三十年，也是党中央为政策性金融举旗定向、谋篇布局的三十年。正是基于党中央决策部署、国家发展战略及政府政策意图的紧密配合，才确保了我国政策性金融发展之路始终沿着中国特色社会主义的正确方向前行。

以人民为中心的价值取向，是坚持中国共产党根本宗旨及政治属性的必然要求，也是我国政策性金融伟大实践中的深刻经验和基本特征。虽然人民至上、客户第一的服务宗旨体现于我国各项金融工作和各种金融业态之中，但政策性金融更为关注的是其中特殊的强位弱势群体，而非所谓优质客户和盈利大户。以人民为中心的服务理念，在政策性金融领域也体现得更为突出、更为直接、也更为迫切。政策性金融以人民为中心的金融实践，主要体现在直接服务于诸如中小微企业、家庭经济困难的学生求学，以及乡村振兴、扶贫开发、共同富裕、养老服务、“三农”等普惠性金融活动上。当然，政策性金融的内涵特征也类似于联合国所提出的普惠性金融或包容性金融，两者是异曲同工、殊途同归。政策性金融关注国计民生并以强位弱势群体为服务对象的宗旨使命，也与党全心全意为人民服务的根本宗旨形成天然的契合。政策性金融机构按照党的十八届三中全会所提出的“发展普惠金融”和党的十九届五中全会所提出的“增强金融普惠性”的政策要求，通过大量而及时的政策性贷款、投资、担保和保险，补充完善具有普惠性的现代金融体系，充分体现出自身特有的非营利公共性和社会合理性的本质属性。共同富裕是社会主义的本质要求和人民群众的共同期盼，我国政策性金融机构通过缩小收入差距、城乡差距和地区差距的政策性业务，成为金融助力共同富裕的主要机制和途径。

（三）立足经济社会薄弱环节服务实体经济发展

实体经济的发展在我国经济发展的各阶段具有十分重要的战略地位，政策性金融机构密切配合政府在各个时期和阶段发展实体经济的政策意图和具体目标，相应地动态性调整自身的业务对象和业务范围，为实体经济发展提供了高质量的政策性金融服务，切实履行了政策性金融支持实体经济的天职使命。虽然金融回归服务实体经济，既是金融的本质体现，也是大势所趋，但对政策性金融而言，则更多的是聚焦于国家重大战略和重点领域，特别是其中的薄弱环节，主动缓解其融资难、融资慢和融资贵的“麦克米伦缺口”难题，因而政策性金融服务实体经济的作用也更显著。特别是在当今新发展格局下，我国政策性金融机构更把服务实体经济作为自身履行构建中国特色现代金融体系责任使命的重要一环。这充分诠释了政策性金融作为贯彻国家战略与特定经济发展政策的特殊金融制度安排这一核心内涵，也展现了其践行服务实体经济根本宗旨的使命担当与经验凝结。

围绕服务实体经济发展，我国政策性金融机构结合自身的专业性特点，积极打造有别于其他同业机构和商业性金融机构的特色业务品牌，走出了一条内涵式特色发展的政策性金融路子。这既实现了不同政策性金融机构之间的分工协作，也有助于政策性与商业性两类不同属性金融机构的协调发展。我国目前的政策性金融体系，是按照不同的专业领域而分别设立和分业经营的，涵盖开发性、政策性和政府性三类金融机构。各类政策性金融机构依据不同职能定位各司其职，为特色发展和内涵式创新提供了良好条件。这不仅体现在融资规模的及时而有力的供给上，也体现在政策性金融的业务品牌和金融产品的品牌打造上。如农发行着力打造的粮食银行、农地银行和水利银行等不同特色的支农品牌；国开行自 2007年以来持续承办针对家庭经济困难学生的国家助学贷款；中国信保自 2005年以来每年研发和公开发布的《国家风险分析报告》，在业界、学界、企业界和决策层等多领域具有广泛影响力，有助于防控对外贸易和投资风险，被誉为“国家风险地图和地球仪”。

在服务实体经济发展的过程中，政策性金融机构也将传统文化特色体现于经营活动之中。2014年，习近平总书记在纪念孔子诞辰2565周年国际学术研讨会上指出，从历史角度看，包括儒家思想在内的中华传统文化中的优秀成分，对中华文明形成和延续发挥了十分重要的作用。与西方国家不同，我国的文化以儒家文化为底蕴，其特有的文化传统、人文底蕴和精神食粮，也在许多方面影响着我国政策性金融的探索和发展。农发行注重企业文化建设，由农发行焦作市分行制作的政策性银行服务礼仪视频教程，一直应用于全行培训系统。该教程涵盖了农发行的使命愿景、办行理念、价值追求、营销服务、行为规范等企业文化理念及全流程服务，展示了农发行的支农品牌形象和责任担当。

传统特色的文化内涵也更符合中国特色的政策性金融本质，形成了我国政策性金融的传统文化特色。例如，守正创新的文化思想，体现了“知常明变”和“穷则变，变则通，通则久”的优秀传统文化。我国政策性金融发展始终恪守正道，在每个时期阶段都紧密配合、不折不扣地贯彻落实国家战略和政府政策目标，以不断开拓变革和创新发展的精神应对新挑战。又如，以国家集体为重、家国同构的思想文化，增强了政策性金融机构的政策执行力和工作凝聚力，促使单位员工爱岗敬业、无私奉献；国家利益至上的传统文化，有助于我国政策性金融资源在全球范围内的优化配置，争取自由竞争条件下无法实现的国家利益。再如，以和为贵的传统观念，营造了同业间既分工又协作、互利共赢、和谐发展的良好氛围，也缓解了不同竞争主体之间的利益冲突，成为有效协调政策性金融外部关系的一个显著特色。

（四）打造具有中国特色的政策性金融治理结构

我国政策性金融机构的治理结构也具有明显的中国特色，主要表现在机构的构造进程和构造方式、内部治理和外部监督等方面。

一是我国政策性金融机构的构造进程，具有高度适配国家经济体制改革目标的特色。1992年，党的十四大首次提出了建立社会主义市场经济体制的改革总目标。由于在传统计划经济体制下，原四大国有专业银行同时经营商业性业务和政策性业务，导致银行业务长期大量地向贷款有借不还的超政策性业务倾斜，造成了一种独特的逆市场机制思维定式，影响了市场经济体制改革。为紧密配合我国经济体制及金融体制改革的战略决策部署，1993年党的十四届三中全会正式决定组建了三大政策性银行。

二是政策性金融机构的构造方式，具有“自上而下”人为构造的特色。根据比较金融学原理，各国金融体系有自然构造和人为构造两种模式，而每一种构造模式又有初始构造和再构造两个层面。我国政策性银行是由中央决策层提出，并从中央到地方自上而下建立起总行和分支行的一种人为构造方式。三十年前属于政策性金融机构的人为初始构造，后来的历次重大改革则是政策性金融机构的人为再构造。这也与西方的政策性金融机构主要通过自身在资本主义市场经济制度中逐渐演化而成的自然构造方式有所不同。

三是我国政策性金融机构公司治理具有党委领导下的内部治理特色。政策性金融机构自成立以来，在不断的实践探索中，摸索出了既有别于商业性金融机构，又不同于国外同业的本土公司治理结构特色。其特征是机构上下都充分发挥党委的核心领导作用。负责战略决策的董事会，其董事主要是部委董事，即由国家相关部委指派负责人兼任，以便统筹协调重大决策，确保董事会以实现政策性金融社会效益与公共性职能为根本目标。董事会授权高级管理层开展具体的经营活动；在机构的行为监督上，设有专门的监事会并辅之以内部审计。为确保机构的政府控股地位和政策目标的实现，机构的组织形式被确定为国有独资或全资的有限责任公司。

四是我国政策性金融机构治理具有多头多层级监督的外部治理特色。国外政策性金融机构的监管主体由一家政府机构（如财政部等）或由多个政府部门联合组成，一般是独立的政策性金融监管部门。而我国的政策性金融机构由中央金融工委、中国人民银行、金融监管总局、财政部等多个部门进行逐级监管。除此之外，我国还通过中央巡视组并结合社会监督的方式，对政策性金融机构进行多层级的外部治理。例如，2021年 9月，经党中央批准，十九届中央第八轮巡视展开了对国开行、口行和农发行等政策性金融单位的巡视。

（五）政策性金融制度具有中国特色的理论基础指导

我国政策性金融制度不仅依托市场失灵、金融约束等主流经济理论为基础，还以马克思主义政治经济学、习近平经济思想等作为重要理论指导。这构成了中国特色政策性金融改革发展的重要理论基础，也集中体现和反映了政策性金融理论的中国特色及基本特征。

马克思在《资本论》中所预想的对社会主义社会联合的生产方式进行调节和控制的基本手段之一，就是公共信用制度，体现了政策性金融的社会合理性基本特征和资源配置的公共目标。马克思关于科学技术革命作用的论述和资本的有机构成理论，不仅有助于政策性金融通过提供特有的耐心资本，来不断完善政策性资本的有机构成，而且政策性金融机构自身也能通过科技赋能，采用先进的金融科技手段，提升自身的业务技能和治理效能。按照列宁的帝国主义论，为了避免银行业的集中垄断和资本的逐利性，进而加剧经济发展的两极分化，生产资料的分配应基于“公共的”而非“私人的”利益。这为政策性银行需要政府介入，赋予银行必要的公共融资提供了理论依据。

党的十八大以来，以习近平同志为主要代表的中国共产党人创立了习近平新时代中国特色社会主义思想，包括加强党对经济工作的全面领导、坚持和完善社会主义基本经济制度、坚持新发展理念、坚持创新驱动发展、坚定不移全面扩大开放和供给侧结构性改革等，以及坚持金融服务实体经济的金融工作目标导向、不发生系统性金融风险的底线原则、来自改革不停顿与开放不止步的金融工作前进发展的动力等关于金融工作的重要论述，都成为指导中国特色政策性金融高质量发展的特色理论。此外，新结构经济学等中国特色社会主义经济理论，尤其是政府最优干预原理、最优金融结构及其有效市场和有为政府相关性理论等，也进一步夯实了中国特色政策性金融的理论根基。

四、中国特色政策性金融制度的发展进路

从上述分析可以看出，我国政策性金融已经走过跌宕起伏的三十年，在各个时期和阶段充分发挥了政策性金融的特殊功能和积极作用。未来如何继续走好政策性金融高质量可持续发展之路，是摆在我们面前的一项重要课题。针对目前政策性金融制度存在的功能结构性失衡问题，本文认为，在未来我国高水平社会主义市场经济发展和体制构建的历史进程中，要基于公共金融新视域并以此为突破口，从理论层面和实践层面来创新发展政策性金融，走好中国特色政策性金融高质量发展之路。这也是改革优化政策性金融，进而加快推进金融强国建设的应有之义和必由之路。

（一）政策性金融制度功能的结构性失衡问题

虽然我国政策性金融体制机制与制度建设在不断完善和改进，但目前仍然存在着一些功能的结构性失衡问题：一是功能实现主体及力度的结构性失衡。我国目前的政策性金融机构体系，是按照不同的专业领域而分别设立和分业经营，包括开发性、政策性和政府性三类政策性金融机构。政策性金融机构的分散设立、业务重叠和资金的“大水漫灌”“撒胡椒面”，影响了有限政策性金融资源的有效配置和精准有效性。二是功能缺位与越位并存的结构性失衡。一方面，本该积极主动弥补金融市场不足、充分发挥政策性金融特有功能的业务领域，却没有得到很好的体现，中小企业、“三农”等领域融资瓶颈问题持续存在；另一方面，有的政策性银行热衷于营利性的所谓优质客户，与商业银行争利，进行越位的不公平市场竞争。三是功能规范与保障的结构性失衡。尽管中央和地方政府不断加强法规制定和政策引导，但我国政策性金融的专门立法一直缺失，不能有效地对从事金融业务活动的政策性金融机构进行规范制约和权益保障，这也导致了机构内部时常发生违法乱纪案件，反腐形势严峻复杂。这与政策性金融机构先立法后建机构或同步并进的国际惯例和先进经验存在差距。四是学科理论体系功能作用的结构性失衡。政策性金融的非营利性公共属性，以及一些对科学政策性金融理论的误解、错解乃至曲解，造成政策性金融理论研究与学科建设的相对滞后、创新发展不足、专业人才青黄不接。相关学术组织和研究机构空白，对政策性金融更缺乏系统深入的和超前性的研究，这也影响了政策性金融学的学科建设。

（二）政策性金融制度创新的理论进路

一方面，要构建统一的公共金融学科理论体系。伴随着我国三十年来政策性金融改革发展实践，形成了一些具有代表性的相关理论派别，主要是以白钦先为代表的政策性金融学派、以陈元为代表的开发性金融学派和以陈云贤为代表的国家金融学派等。尽管各种理论的内涵及侧重点有所不同，但理论提出的出发点和落脚点及其政策含义却殊途同归，即都认同金融弥补市场不足的公共性特征。所以，政策性金融如今又演进为公共政策性金融，开发性金融也演进为公共性发展金融。现代经济体应该强调公共金融，从学理上和政策理念上，要从传统公共财政转向升级到现代公共金融；public finance 不是 public fiscal affairs、public governance 或public accounts，应翻译成公共金融，而非公共财政。

一个国家完整的金融系统，也可以从价值取向和公私属性上，划分为市场金融和公共金融两大类。公共金融是在经济社会公共领域内生产和提供具有准公共产品属性的金融公共产品，并最终实现公共利益最大化的一种金融业态。科学规范的公共金融至少符合如下基本标准：享有国家主权信用待遇并充分体现准公共产品的金融属性；融资对象必须是不能、不易或无力从商业性金融机构获得资金的强位弱势群体；有专门的立法和独立的监管体制及考评指标体系；不主动与商业性金融机构展开不公平市场竞争；适度有限的市场化运作与保障财务稳定及可持续发展的非主动竞争性营利机制；有自动而稳定的政策扶持体系与利益补偿机制。

我国政策性金融三十年的成功实践及其在实际运营中所表现出的公共性特征，不断得到许多国家的专家同行的认同和借鉴，为创新构建中国特色公共金融理论体系奠定了实践基础。国外对公共金融概念的理解主要经历了传统公共金融、接受市场与国家互动的公共金融和新公共金融三个发展阶段。公共性发展金融机构时代已悄然而至，它有利于增进人类的长期福祉。在国内，鉴于政策性金融及其相关理论长期争论不休的现状，需要基于求同存异、兼容并蓄、取长补短和融合发展的新视域，将其整合为统一的公共金融理论要素。以此为突破口，立足本土理论学术和中国式现代化，建构中国自主的公共金融知识体系和具有中国特色的公共金融学科理论体系，增强我国公共金融的学术自信和国际话语权，也为未来高水平社会主义市场经济体制下政策性金融改革发展实践，提供更加科学的理论支撑。

综合以上，基于政策性金融及其相关理论学派的长期论争和学术分歧、共同的理论倾向，以及相关政策性金融机构运转的公共性特征及目标价值，借鉴国际公共金融理论与政策趋向，提出公共金融范畴并创新性建构具有中国特色的公共金融学科理论体系，不失为一种切实可行的整合式选择与理论创新路径，也成为未来政策性金融理论创新发展的一个重要突破口。

另一方面，还要高度重视并切实加强公共金融学科理论的学术研究工作。作为政策性金融理论创新发展的重要突破口，在当前构建中国特色公共金融学科理论体系之际，首先要高度重视公共金融学科建设和理论研究工作，并采取切实而强有力的措施加以推进和落实。例如，尽快成立中国金融学会公共金融研究专业委员会，每年编辑出版《中国公共金融发展报告》；定期公开招标公共金融研究课题，召开公共金融学术研讨会，开展多种形式的学术活动，在相关期刊开设公共金融理论栏目等，以此凝聚相关专家学者系统深入研究公共金融理论；不断繁荣公共金融理论研究，推进公共金融学科建设。此外，借鉴中山大学构建从本科到博士的“国家金融学”专业课程一体化人才培养模式和经验做法，集中力量编写出版一套系列的公共金融学专业教材，把《公共金融学》列入金融学专业本科生统编教材目录，并作为一门专业基础课或选修课开设，进一步推进中国自主的公共金融知识体系和具有中国特色的公共金融学科理论体系建设。

（三）政策性金融制度创新的实践进路

1.实施政策性金融机构重组与改革创新

按照党的二十届三中全会精神，今后将更加注重发挥资源配置中市场机制的决定性作用。所以，未来的政策性金融机构是需要做优、做好、做强而非规模做大的问题，不能影响商业性金融机构的市场主体主角地位和作用。同时，现有的各类政策性金融机构虽然目标使命一致，但各种机构的业务界分不清乃至重合重复，机构同业之间及其同商业性金融机构之间，也未能更为有效地做到互补互利共赢等，因而也需要走政策性金融集约式内涵发展的道路。为充分发挥市场金融在金融资源配置中的决定性作用，更好发挥政府的公共金融作用，推动有效市场和有为政府更好结合，也为了更好地取长补短、兼容并蓄和协调相关金融机构或业态的各种利益关系，淡化现有政策性金融机构的行政色彩和机关作风，政策性金融改革也可以基于公共金融理论新视角，将现有的各类政策性（开发性）银行和非银行政策性金融机构，合并重组为一家具有公共金融共同属性的集团型规模化机构，实现政策性金融机构重组与改革创新。

同时，以此为契机，积极推进政策性金融的机构专一、业务专一、法律专一和监管专一的“四个专一” 体制机制改革。所谓机构专一，即专门组建并定位于公共性金融的公共金融机构，在机构内部再按不同的专业领域设立若干的分公司或子公司。所谓业务专一，即在严格限定公共金融业务规模及边界的前提下，实现业务对象的单一性和业务范围的专注性。所谓法律专一，即在现有的政府性融资、政策性银行等一系列行政法规的基础上，逐步上升至由全国人大常委会制定和批准颁行一般法律的立法形式。所谓监管专一，即在现行政策性金融机构分业经营、多头管理的体制下，组建一个有别于商业性金融机构监管及考核评价体制机制的公共金融监管机构，专门对公共金融活动进行统一的规划、管理和绩效评价。

2.强化政策性金融资源配置的公共目标

公共目标是政策性金融资源配置的永恒主题。金融资源的稀缺性和需求的无限性，也是近现代金融经济学所直面的两个既定前提。由此产生了金融资源配置的两大基本目标，即经济有效性目标和公共合理性目标。前者追求的是经济效益和财务指标，后者偏重的是公平公正与社会和谐。然而，现实中这两大目标往往难以理想化地同时兼顾和实现，常常是相互矛盾的。由于金融资源配置的主体属性不同，在兼顾两大目标时会有所侧重：商业性金融机构基于利润最大化考量，侧重于市场目标；政策性金融机构基于社会合理性考量，侧重于公共目标。在追求最大化公共目标的前提下，适当兼顾市场目标，成为政策性金融的永恒研究主题。金融演进的历史，就是一部公共属性和市场属性有机融合的历史。从我国政策性金融30 年来的发展运行来看，无论是三家政策性（开发性）银行，还是其他的非银行政策性金融机构，都是密切配合不同时期阶段政府的政策意图和目标倾向，不折不扣地贯彻落实国家发展战略及其大量而具体的政策性项目投融资要求，始终突出了公共目标。因而，政策性金融制度得以持续生存和发展下去，也在一定程度上避免了金融“马太效应”和“抽水机效应”。

当然，追求金融资源配置的公共目标，并非不能营利、不要利润，更非忽视财务稳健性的基本原则。毕竟政策性金融机构还是一种基于信用有偿性的金融机构，而不是无偿拨款的公共财政，更不是无偿捐款的慈善组织。完全不考虑利润，政策性金融机构就无法生存，更难以实现可持续发展。政策性金融的高质量发展，本意是要求政策性金融机构在公共目标和政策性定义域内开展非主动竞争性的自然营利活动，至少要产生能维持成本开支的保本微利。改革开放前，我国出现的贷款有借不还的“超政策性金融”，以及政策性银行组建伊始没能处理好资源配置的两大目标而一度发生的不良贷款率升高的严重亏损局面，也有力证明了这一点。

3.完善政策性金融机构性质定位和职能定位

政策性金融机构定位具有性质定位和职能定位的内在统一性。党的二十届三中全会提出“完善金融机构定位和治理”，其中也包括强化政策性金融机构的科学定位。这既是政策性金融理论研究的主要内容，也是规范和保障政策性金融和商业性金融协调发展的基本原则。我国在组建政策性银行伊始，曾对三家政策性银行的业务范围分别做出了规定或限定，即业务定位。2017 年，原银监会出台的三家政策性银行的监督管理办法中，将国开行定位为开发性金融，将农发行和口行定位为政策性金融。三十年来，经过对政策性金融改革发展的不懈探索，尤其是近十年来，我国在实践中已经深刻认识到了对政策性金融机构进行科学性、系统性定位的必要性和重要性，也已逐步明确并开始强化政策性金融机构的职能定位。

从政策性金融机构定位的意义来看，确立定位可以防止机构的性质异化或商业性同质化，避免机构在实际业务运营中的缺位、错位和越位。从政策性金融机构定位的内涵特征来看，政策性金融机构定位是相对于商业性金融机构而言的、科学合理的市场位置，是性质定位和职能定位的有机统一，具有稳定性和动态性相结合、长期性和阶段性相结合的基本特征。从政策性金融机构定位的两大要素来看，政策性金融机构的性质定位即“定性”，表明了政策性金融机构有别于商业性金融机构的质的规定性；职能定位是针对各类政策性金融机构在一定时期阶段的业务范围、投融资项目及职责边界，所制定实施的具体规定和要求；性质定位是基础，职能定位是其具体的表现。从政策性金融机构定位的依据来看，政策性金融机构的性质定位是基于内含政策性金融特有功能的功能金融观，而金融功能的客观性、稳定性和稀缺性特征，则要求机构的性质定位具有稳定性和长期性的特质。职能定位是基于不同时期阶段国家发展战略部署和政府的目标规划进行的业务界定或限定，因而具有阶段性动态调整的特征。也就是说，机构的业务职能必须随着政策的变化而变化，与时俱进地及时调整机构的具体业务方向。

所以，未来既要强化不同政策性金融机构具体的职能定位，也要重视并首先确立机构基本的性质定位。这既是完整性定位的基础和前提，也有助于不断完善和优化定位体系结构。目前，国内外的学界和业界基于不同的视角，对政策性金融机构定位进行了广泛探讨。在我国的政策实践中，对不同政策性金融机构的定位也有所不同，有的机构定位为政策性金融，有的定位为开发性金融，还有的是政府性融资定位等。对此，有学者认为这种定位是同义反复、模糊不清的，也忽视了政府和市场之间潜在的相辅相成的关系。总体而言，目前在政策性金融机构定位方面仍未达成共识。然而，从这些政策性金融机构的金融公共产品特征特性来看，以公共金融作为其共同的性质定位的突破口，是切实可行的政策选择。

4.加快政策性金融专门立法的步伐

应当与新机构重组重构同步进行的，还有同步制定和出台政策性金融的专门立法。党的二十届三中全会要求通过制定金融法，依法将所有金融活动纳入监管。完善的金融法律体系，不仅有商业性金融法律，还应有政策性金融法律。针对政策性金融制度安排及业务运作的特殊性，汲取我国政策性金融监管重行政法规、偏一般法律的历史经验教训，借鉴政策性金融立法的国际惯例及普遍做法，未来要切实重视和尽快着手我国相关的立法工作，从法律上明确公共金融的定性。

依法治理是规范和保障政策性金融可持续发展的根本法宝，也是依法治国方略应有的题中之义和基本要素。政策性金融机构是介于政府部门和市场主体之间的一个特殊的准政府机构或国有垄断企业，相较于商业性金融机构而言，其地位的特殊性和权力的相对无限性，更易于也便于出现设租寻租、贪污受贿、违规越界、负向越轨等违法违规违纪行为，更需要有专门的立法约束和规范。同时，专门的立法也能够及时有效地保障政策性金融机构自身的合法权益，如依法减税免税、定期与不定期的资本金补偿机制等。

根据我国政策性金融实践探索的经验教训，结合原银监会出台的三大政策性银行监督管理办法，政策性金融专门立法的内容框架，一般是涵盖规范、约束机构运营和保障机构合法权益两大层面，涉及政策性金融机构的性质与定位、宗旨和职能、资本与收入、业务准则、经营范围、会计和利润、内部部门与人事、组织领导和管理、独立审计、绩效考评、政府支持、监察和惩处等条款，真正全方位体现政策性金融依法治理这个根本法宝的内容精髓。此外，从法理学对金融法的广义和狭义区分，以及从完善政策性金融法律体系的角度来看，建立健全的政策性金融立法体系，除了包括上述一般意义上的政策性金融法律外，还包括国家行政机关依法制定的诸如条例、方案、规定之类的政策性金融行政法规和行政规章，以及经过政府批准的各个政策性金融机构章程等。我国三大政策性银行在组建之初，也都按照国务院的相关通知精神，分别单独制定了银行条例和章程，并一直延续至今。当今缺失并需要弥补的主要是一般意义上的政策性金融法律，以形成完整规范的政策性金融法律体系。

文章出处：《辽宁大学学报(哲社版)》2026年第2期

文章链接：

https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=1EB3pfwoRP7DlwxvwihsRLv_Xw0I1sHisOz89ayk24wBQP-fu64uYMXaVVZlpnxve8s2k7boRhDZV-ywyOxHgm0dFuzXqmDFJ4rU2hQQDCGCQrAEZ9B5epyPvOfIQz5nwC-uYMQUBtdDIAeLPGYKm_9N7XcEN70s57CphbUqtCCK44oaA3Qpzg==&uniplatform=NZKPT&language=CHS

作者简介

王伟，经济学博士，管理学博士后，教授，博士生导师，辽宁大学国际金融研究所副所长、研究员。研究方向：公共金融、科技金融，尤其“对政策性金融理论与实践问题有长期、系统、全面、深入和创新性研究”，目前居国内本领域学术领先地位。科研成果多次被政策性银行总行和省委、省政府、省人大、省政协等采纳应用及其主要领导同志圈阅，并经常受邀参与其决策咨询工作，一批较高水平的研究成果取得了广泛的社会影响。

孙永涛，经济学博士，讲师，沈阳城市学院金融学系主任。研究方向：政策性金融，科技金融。主持完成辽宁省教育厅面上项目、辽宁省社会科学经济社会发展研究课题等多项省、市级课题，主讲的“金融风险管理”课程获评辽宁省一流本科课程。